Panel 2 : Les implications socio-économiques du vieillissement

Intervention de Monsieur SEVERIN

Pour répondre à la première question qui nous est posée sur les défis économiques du vieillissement de la population, nous pourrions préluder notre réponse par cette lapalissade : Des finances publiques saines créent les conditions nécessaires à une croissance durable qui favorise la création d'emploi.

La Belgique, tout comme d'autres sections présentes ici à Jersey, fait partie de l'Union européenne. Comme tous les Etats membres de l'Unionmonétaire, elle est sous le joug du Règlement 1466 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement des positions budgétaires par lequel elle s'est engagée à présenter un programme de stabilité budgétaire mis à jour chaque année avec pour objectif d'atteindre une situation budgétaire pratiquement en équilibre ou présentant un surplus.

Or, à partir de 2015, la Belgique - tout comme d'autres pays européens – se verra de plus en plus confrontée aux conséquences de l'évolution démographique. En effet, le coefficient démographique de dépendance par lequel on entend la proportion entre les plus de 65 ans et les personnes en âge de travailler, soit par principe les personnes âgées de 15 à 64 ans, connaîtra une augmentation importante. Il passera de 26 à l'heure actuelle augmentant d'abord lentement jusque 30 en 2019 pour ensuite croître fortement et dépasser les 40 en 2040 et plafonner à 45 à partir de 2055.

Afin de pouvoir compenser les dépenses liées au vieillissement sans mettre en péril l'objectif d'équilibre ou de surplus budgétaire, le gouvernement fédéral belge a depuis 2001, année de création d'un Comité d'étude sur le Vieillissement, annoncé vouloir suivre une double stratégie : diminuer la dette importante et réaliser des surplus budgétaire, à verser dans un Fonds de vieillissement afin d'assurer la soutenabilité des finances publiques belges à long terme, comme le recommandait le Conseil supérieur des Finances (ou CSF) au sein duquel a été créé le Comité d'étude sur le Vieillissement

La stratégie recommandée par le CSF est en effet axée sur une réduction accélérée de la dette publique via donc la constitution de surplus budgétaires, pour ensuite permettre une diminution de l'excédent budgétaire au moment où les effets du vieillissement se font ressentir. L'amélioration des finances publiques et la réduction de la dette au cours des prochaines années entraînera une baisse relative des charges d'intérêt. Ainsi, les charges d'intérêt diminueront dans le temps alors même que les dépenses supplémentaires liés au vieillissement prendront de plus en plus d'importance.

Dans la dernière note sur le vieillissement où le gouvernement a rappelé sa politique relative au vieillissement, les objectifs suivants de cette stratégie sont avancés :

- assurer, à moyen terme, un équilibre ou un excédent de la situation budgétaire de l'ensemble des pouvoirs publics ainsi que la situation budgétaire de l'administration fédérale et de la sécurité sociale ;

- viser une neutralité intemporelle de la politique budgétaire vis-à-vis des générations successives, quant aux effets des dépenses supplémentaires liées à l'évolution démographique.

Le gouvernement a créé par ailleurs un Fonds de vieillissement. Celui-ci a pour objectif de créer les réserves permettant de payer dans la période entre 2015 et 2035 les dépenses supplémentaires des différents régimes de pensions légales suite au vieillissement.

La réalisation de surplus budgétaires et la constitution de réserves dans le fonds de vieillissement devraient permettre de compenser les dépenses supplémentaires liées au vieillissement, sans mettre en péril la protection sociale et sans que pour cela les impôts doivent être augmentés. Ces mêmes opérations généreraient une résorption accélérée de la dette publique. Ainsi, la neutralité intemporelle de la politique budgétaire peut également être garantie.

Les recettes du Fonds de vieillissement peuvent consister en recettes non fiscales, en excédents de la sécurité sociale et, le cas échéant, en des surplus budgétaires. Les moyens du fonds se composent également des produits des placements des réserves du Fonds. Ces placements s'opèrent dans le respect d'une limitation des risques et de la nécessité d'une diminution accélérée de la dette dite de Maastricht.

Pour information, d'après le dernier Rapport annuel du Comité d'étude du vieillissement (juin 2008), le coût budgétaire du vieillissement devait représenter 4,3% du PIB entre 2007 et 2030. Pour la période 2007-2050, le coût budgétaire du vieillissement s'élèverait à 6,3% du PIB.

Outre ces dispositions, un nouveau mécanisme de financement des dépenses de santé est devenu opérationnel en 2008. Ce financement alternatif complémentaire compense la différence entre les dépenses du budget de l'assurance maladie et les autres sources de financement de ce régime. Les éventuels surplus peuvent être versés dans le « fonds pour l'avenir des soins de santé », créé en 2007 et dont les réserves peuvent contribuer, au plus tôt dès 2012, aux investissements nécessaires pour adapter le système de soins de santé au vieillissement de la population.

Des études ont été menées sur les conséquences des différents mécanismes de financement de la sécurité sociale mis en place, notamment par le Bureau fédéral du Plan qui assure le secrétariat du Comité d'étude sur le vieillissement.

Deux scénarios ont été envisagés, l'un à politique constante, l'autre normé mais aucune des perspectives macroéconomiques de ces deux scénarios ne tient compte des effets possibles de l'important ralentissement de la croissance économique observé depuis la publication du dernier Rapport annuel en 2008.

Présentée dès 2001, la stratégie du gouvernement ne prévoyait pas d'effort budgétaire supplémentaire : elle supposait que la réduction des charges d'intérêts permettrait de réserver les moyens nécessaires au financement futur du coût du vieillissement et qu'un surplus budgétaire aisé à obtenir serait réservé. Mais ces moyens ont été affectés à d'autres objectifs, et, une politique d'équilibre budgétaire a été maintenue pendant les précédentes législatures. C'est pourquoi le respect de la trajectoire budgétaire recommandée réclame dorénavant un effort budgétaire supplémentaire.

Ainsi, déjà en 2008, dans le scénario à politique constante, en l'absence de surplus budgétaire et le fonds de vieillissement n'étant déjà plus alimenté depuis 2007, il apparaît qu'il ne serait plus possible de financer l'augmentation des dépenses de pensions que pendant une période limitée. La sécurité sociale parviendrait cependant à demeurer en équilibre jusqu'en 2025 puis elle deviendrait de plus en plus déficitaire. Le pouvoir fédéral, pour sa part enregistrerait une dégradation presque constante de son solde de financement. La dette du pouvoir fédéral se réduirait jusqu'aux environs de 2030 pour ensuite s'accroître sans cesse. Le besoin de financement des administrations publiques deviendrait de plus en plus grand et la dette enregistrerait à nouveau un effet ‘boule-de-neige', soit d'auto alimentation.

Dans le scénario normé, la stratégie recommandée par le CSF est prise en compte. Cette stratégie exige un effort budgétaire via un ajustement immédiat et quasi permanent du solde primaire. Avec un effort budgétaire s'élevant à 1,7% du PIB pour l'ensemble des administrations publiques, la dette publique parviendrait à se stabiliser à un faible niveau à long terme. Cependant, ce scénario engendrerait un déséquilibre entre le pouvoir fédéral et la sécurité sociale. Cette dernière génèrerait dans un premier temps des surplus budgétaires, même pendant la période où le vieillissement de la population est le plus intense. La hausse des dépenses de pensions et les dépenses de santé étant financées, ces surplus découleraient de la réduction des dépenses d'autres branches de la sécurité sociale (chômage, invalidité, allocations familiales). Lorsque les moyens du fonds de vieillissement seront épuisés, après 2036, la sécurité sociale enregistrerait alors des déficits.

Evidemment, à présent, l'effort d'ajustement pourrait s'avérer beaucoup plus important qu'en 2008, s'il apparaissait que les plans de relance comportent des mesures à coût budgétaire structurel et si la crise actuelle devait affecter durablement les perspectives de croissance de l'économie belge, ce qui, aux dires du Gouverneur de la Banque Nationale, n'est pas improbable.

Les prévisions, tant de la Banque Nationale que du Bureau fédéral du Plan, annoncent un taux de croissance de l'économie - taux qui, pour rappel, conditionne notamment les rentrées fiscales - autour de –1,9%. La récession commence par ailleurs à bien se faire sentir sur l'emploi. Les chiffres du chômage repartent à la hausse alors même que ne sont pas comptabilisées toutes les personnes qui sont mises en chômage technique. En outre, les statistiques sont souvent partielles. Elles ne reprennent que les chômeurs complets réputés demandeurs d'emploi, pas ceux qui sont considérés non demandeurs d'emploi comme les chômeurs âgés et les préretraités. Ceci change pas mal la donne puisque dans le premier cas, on parle de 430.000 chômeurs complets et dans le second, de plus de 650.000.

Interrogé par le journal « Le Soir » sur l'impact de la crise dans le cadre du contrôle budgétaire 2009, Melchior Wathelet, Secrétaire d'Etat au budget, ne mâche pas ses mots : « Il est plus facile de financer le vieillissement en période de bonne conjoncture. Il faut être honnête : la crise aura bel et bien un impact sur le financement du vieillissement. Mais en période de crise, assurer ce financement est très difficile. Ce que nous devons faire, c'est éviter au maximum d'aggraver le déficit, sans cela, nous porterions une lourde responsabilité. »

Face à l'ampleur de la crise financière et économique actuelle, le gouvernement fédéral s'est vu obligé d'autoriser à nouveau des déficits budgétaires. Ne perdant pas de vue la problématique du financement du vieillissement de la population, mais afin aussi d'agir de manière socialement acceptable, il se propose de revenir à l'équilibre budgétaire en 2015.

Voilà pour ce qui est des politiques budgétaires.

En Belgique, certains groupes de pensionnés – particulièrement, les travailleurs salariés du secteur privé - sont davantage exposés à un risque de pauvreté que d'autres. La question qui se pose en Belgique est de savoir si les instruments qui sont mis en place (pension minimum, droit minimum par année de carrière, période assimilée, droits dérivés, allocation d'aide sociale) protègent réellement contre la pauvreté.

Le risque de pauvreté en Belgique est évalué, pour la troisième année consécutive, à près de 15% de la population. On considère comme exposés au risque de pauvreté les personnes isolées vivant avec un revenu de moins de 860 € par mois.

Le profil de pauvreté évoluerait en Belgique. Le risque de pauvreté de la population plus âgée s'accroît. Cette situation pourrait s'expliquer par une croissance plus marquée des salaires par rapport à l'augmentation des pensions. Bien que la pension demeure un instrument de lutte contre la pauvreté, le risque de pauvreté chez les pensionnés a augmenté entre 2003 et 2005 alors que celui des travailleurs est resté stable.

Selon une comparaison à l'échelle internationale, il semblerait que le risque de pauvreté chez les plus de 65 ans soit sensiblement plus élevé en Belgique que dans les pays voisins. Le pourcentage de personnes âgées vivant avec un revenu inférieur au seuil de pauvreté est de 23% en Belgique, 16% en France, 13% en Allemagne et 6% aux Pays-Bas contre une moyenne européenne des 15 de 20%.

Notons toutefois que les chiffres belges doivent être interprétés avec prudence car certains paramètres qui servent à déterminer le niveau de bien-être d'un individu, tels que les patrimoines financier et immobilier, n'entrent pas en ligne de compte. Mais, ces derniers temps, le patrimoine financier de certains bons pères de famille a aussi été mis à mal.

En Belgique, les syndicats soutiennent que les pensions et allocations sociales n'ont pas suivi l'évolution des salaires, ce qui se traduit par des taux de remplacement trop faibles que pour assurer une véritable sécurité d'existence. Ceci s'explique par le fait que si les cotisations sociales sont prélevées sur l'entièreté du salaire, le calcul de la pension d'un travailleur salarié se fait sur base d'un montant annuel presté plafonné. Ce plafond ne connaît que des adaptations partielles au coût de la vie, ce qui amène la pension calculée à un niveau de plus en proche du minimum légal. La pension elle-même n'est, elle aussi, que partiellement adaptée au coût de la vie lorsque le pensionné avance en âge.

A l'analyse, il semble que la baisse programmée des pensions permet de garantir un équilibre aux vertus macro-économiques indéniables mais reste porteuse de déséquilibres de situations individuelles importantes entre les générations et les types d'agents.

Concernant la délicate question de l'âge de la retraite, alors que le citoyen européen se montre opposé à l'idée de voir l'âge de la retraite augmenter et que les tendances actuelles prouvent une baisse des taux d'activités à partir de 50 ans - il est observé une diminution de l'âge de la retraite, diminution liée à plusieurs facteurs comme les innovations en système de préretraite, les revenus relativement élevé des travailleurs actuels et le désir de profiter des loisirs - , les décideurs politiques font de l'augmentation de l'âge de la retraite un objectif majeur.

En Belgique, en 1995, le Gouvernement a décidé l'augmentation progressive de l'âge légal de la pension pour les femmes salariées du secteur privé de 60 à 65 ans comme pour les hommes ; ce qui est maintenant chose faite.

Le Parlement fédéral a adopté le 23 décembre 2005 une loi relative au ‘Pacte de solidarité entre les générations'. Cette loi poursuit l'objectif d'inciter les salariés et les indépendants à travailler effectivement jusqu'à l'âge légal de la retraite et même au-delà.

Par ce Pacte de solidarité, toute une série de mesures ont été mises en place pour rendre plus attractif le fait de travailler longtemps. Dorénavant, travailler jusqu'à 65 ans génère un double avantage au niveau de la pension : une pension légale plus élevée mais aussi une diminution du taux de taxation des capitaux de pension complémentaire lorsque ceux-ci sont versés à l'âge légal de la retraite.

Pour diminuer le nombre de départs anticipés liés à une plus grande recherche de loisirs, il est prévu des emplois de fin de carrière pour les travailleurs plus âgés. Le Pacte de solidarité entre les générations a pour objectif aussi de faciliter l'accès au crédit-temps et à diminuer les prestations de travail. Ainsi, dans le secteur privé, les travailleurs de plus de 55 ans pourront réduire leur durée de travail d'un cinquième. Les travailleurs âgés de 50 à 55 ans pourront convertir une partie de la prime de fin d'année en jours de vacances complémentaires si l'organisation du travail le permet.

Le vieillissement des générations issues du baby-boom a, nous l'avons vu, d'importantes répercussions sur la viabilité du régime légal - premier pilier - des pensions.

Dès lors, à côté de la pension dite premier pilier, se sont développés deux autres piliers que sont la pension complémentaire collective (deuxième pilier) et la pension libre individuelle (troisième pilier).

Le deuxième pilier comprend plusieurs formes de pension complémentaire :

- les engagements collectifs de pension complémentaire au profit des travailleurs, tant au niveau sectoriel qu'au niveau de l'entreprise ;

- les engagements individuels de pension au profit des travailleurs ;

- la continuation à titre personnel des engagements de pension.

Socialement, toutefois, la majorité des ménages n'ont toujours pas accès au deuxième pilier.

Dès lors, pour ces contribuables, un troisième pilier constitue un moyen avantageux de compléter leur pension légale. Dans certains cas, c'est même l'unique moyen d'obtenir des revenus décents une fois atteint l'âge de la retraite. Cependant, une étude révèle que ce sont les personnes appartenant aux catégories de revenus supérieurs qui sont à même de se constituer une pension dans le cadre du troisième pilier (+ d'indépendants, - de chômeurs).

Il semblerait jusqu'à présent que les pensions des deuxième et troisième piliers doivent être davantage considérées comme un moyen d'amortir la chute de revenus des personnes plus aisées au moment de leur entrée en pension, que comme un outil de lutte contre la pauvreté.

La crise financière a eu plusieurs impacts. Elle a touché le monde bancaire et des assurances. Elle a touché les épargnants ainsi que les investisseurs. Quand nous parlons d'investisseurs, nous pensons aux investissements de bon père de famille et non les fonds spéculatifs.

En effet, la fortune accumulée par les fonds de pension américains et européens est gigantesque. L'unité de référence les concernant avoisine le milliard de dollars et on a noté des pertes sensibles dans les fonds investis dans des secteurs liés à la crise. En outre, certaines entreprises ont déjà négocié la diminution des fonds de pensions de groupe pour se sauver des risques de faillites.

En Belgique, c'est près de 1 million trois cent mille salariés qui sont concernés par les fonds de pension du 2ème pilier. Ces fonds sont gérés directement par des compagnies d'assurances, dans le cadre de ce qu'on appelle une assurance groupe, ou encore par des fonds de pension. Ces fonds de pension concernent environ un demi-million de salariés actifs. Leurs actifs sont très majoritairement investis dans des fonds communs de placement eux-mêmes investis en actions, en produits obligataires, en liquidités et actifs immobiliers. Jusqu'ici, des rendements intéressants en étaient tirés (7 à 8% voire 15% en 2005), ce qui permettaient aisément de combler éventuellement les excédents de dépenses sur les recettes.

La crise boursière passant par là, un premier avertissement apparut avec un recul de la valeur des actifs de 1,4% en 2007. Le bilan 2008 prend une allure plus dramatique avec une chute de l'ordre de 20%.

Dans le cadre du troisième pilier, on peut aussi s'interroger sur l'éducation financière des épargnants. Il existe dans ce troisième pilier des placements sans rendement garanti, dont les souscripteurs supportent le risque comme dans le cas des fonds d'épargne - pension. Dans le passé récent, des mesures fiscales incitant les épargnants/investisseurs à acheter des actions ainsi que des sicav d'actions les ont orientés vers des placements à risque par définition mais considérés comme des placements de bon père de famille (Fortis, Suez, …). Or la crise financière a touché ces épargnants, des fois de façon considérable aussi.

Voilà la situation au jour d'aujourd'hui. Tout le monde en est conscient : le défi de notre avenir est de taille, particulièrement aujourd'hui dans ce contexte de crise !

Le défi est de taille mais il peut être aussi passionnant. Nous sommes peut-être à un tournant d'un cycle social et ce que nous serons amenés à décider nous projettera vers une société basée davantage sur le développement durable. Nous devrons sans-doute repenser notre société axée sur le progrès et adapter les nouvelles technologies qui se reproduisent de façon exponentielle à une société du vieillissement. C'est aussi un défi économique que de mettre en place les infrastructures de demain et favoriser les secteurs d'avenir pour que chacun y retrouve son compte et garde confiance.